A sabatina é o processo por meio do qual o Senado Federal aprova, mediante voto secreto, após arguição pública, nomes para comporem diversos cargos, dentre eles os de magistrados, membros do Tribunal de Contas da União (TCU), procurador-geral da República (PGR), diretores do Banco Central (Bacen) e diretores de órgãos reguladores.
Insculpido no art. 52, incisos III e IV, a sabatina é um mecanismo de controle político horizontal,[1] realizado por meio de representantes do Poder Legislativo, em contraposição ao controle vertical, exercido diretamente pelos eleitores sobre os eleitos.
Trata-se de um dentre os diversos aparatos do sistema democrático relacionados ao sistema de freios e contrapesos por meios dos quais se exerce a vigilância constante entre os poderes de modo a evitar eventuais abusos e concentração de poder.
O processo de sabatina a ser realizado pelo Senado Federal baseia-se na ideia de que o Poder Legislativo deve controlar a qualidade da indicação, amplamente discricionária, do presidente da República para os cargos mencionados. E deve fazê-lo por meio de análise do currículo dos indicados e realização de inquirições direcionadas às atribuições e habilidades que o cargo exige.
Idealmente, nessas sabatinas toda a vida pregressa do indicado é investigada, desde qualificações e predileções políticas, até saúde e bens que possui. Além do caráter “investigativo” acerca da idoneidade do indicado, o Senado pode e deve inquirir os indicados sobre o que pensam acerca de questões controversas que permeiam a instituição a que pretendem servir, quais políticas têm interesse em implementar uma vez ocupando o cargo e pode inclusive exigir que prestem esclarecimentos objetivos sobre determinados projetos de lei ou iniciativas da instituição.
Dentre as instituições sabatinadas, estão os principais órgãos reguladores do país, como o Banco Central (Bacen), a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e agências reguladoras, como a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), a Agência Nacional de Águas e Saneamento (ANA), a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), dentre outras. Desse modo, quanto mais participativo e engajado o Senado, mais qualificados e alinhados aos problemas reais serão os diretores dessas instituições.
Historicamente, o percentual de reprovações pelo Senado dos indicados é muito baixo, o que, de certa maneira, encontra-se alinhado com os demais países que se utilizam do mesmo sistema.
A taxa de aprovação no Brasil – 97% dos casos, contra 1,1% de rejeição e 1,5% de indicações retiradas pelo presidente – é alta, apesar de não destoar dos padrões internacionais, com 94% na Argentina e mais de 90% nos EUA[2].
Esse índice baixíssimo de reprovações faz levantar o questionamento quanto à possibilidade de o Senado não estar cumprindo o seu objetivo institucional de controlar as indicações do presidente da República.
Os indicados são, em sua ampla maioria, realmente qualificados para o cargo ou o Senado trata o procedimento de sabatina como mera formalidade?
Não fossem as desconfianças que naturalmente surgem sobre a atuação do Senado nesse procedimento, o atual presidente, eleito com um projeto anti-stablishment e no momento pressionado politicamente com diversos pedidos de impeachment[3], coloca-se muitas vezes em posição de enfrentamento às instituições, incluindo o Congresso Nacional.
Considerando a importância do procedimento de sabatina e as peculiaridades do atual governo, o autor deste artigo realizou, sob a orientação da segunda autora, estudo sobre as sabatinas de órgãos reguladores realizadas durante o governo Bolsonaro.[4]
Nesse estudo foi analisado um total de 24 sabatinas de diretores do Bacen, CVM e das 11 agências reguladoras federais, realizadas entre o início do governo Bolsonaro e o dia 18 de novembro de 2020, data de corte do referido estudo.
As sabatinas analisadas duraram, em média, 52 minutos e 33 segundos. Constatamos que as sabatinas realizadas em bloco foram as que tiveram menor duração quando comparadas às sabatinas individuais. As três instituições com as sabatinas mais longas foram Bacen, Agência Nacional de Transportes Terrestres (Antt) e ANA (todas individuais).
No total das 24 sabatinas analisadas, os senadores realizaram 307 intervenções. Por intervenções consideramos perguntas (202 – 65,80%) e comentários/críticas (105 – 34,20%) realizados pelos senadores. Cada sabatina teve em média 12,79 intervenções e 8,41 perguntas.
Dentre as instituições analisadas, aquela com o maior número de intervenções foi o Bacen (146), seguido da Anvisa (62). A esse respeito, frise-se que em uma das sabatinas realizadas (Agência Nacional Transportes Aquaviários, a Antaq) os senadores não realizaram nenhuma intervenção. Houve apenas um comentário proferido pelo próprio presidente da Comissão.
Esse alto número de intervenções do Bacen chamou atenção para a possibilidade de existir um tratamento político diferenciado da instituição, quando comparado às demais entidades analisadas (muito provavelmente em razão da sua inquestionável importância econômica e social). Hipótese essa que, quando analisada em conjunto com os demais dados obtidos, se concretizou.
Quando considerado o bloco dos partidos (oposição e base), temos que 81,1% das intervenções foram realizadas pela base do governo, enquanto que apenas 18,9% foram realizadas pela oposição. Como medida de comparação, 23,45% do Senado Federal, correspondente a 19 dos 81 senadores, pertence à oposição. Os partidos de oposição mais atuantes durante as sabatinas foram o PT e PSB, respectivamente, com 29 e 19 intervenções.
Sobre os estados representados pelos congressistas nas sabatinas, Distrito Federal (36), Tocantins (30) e Goiás (19) reuniram o maior número de intervenções. Aliás, quando consideradas as regiões, os senadores que representam a região centro-oeste realizaram mais perguntas (81), seguidos dos congressistas da região nordeste (62).
De outro lado, os representantes das regiões sudeste e sul realizaram o menor número de perguntas, respectivamente, 16 e 6, o que corresponde, conjuntamente, a 10,9% das perguntas totais.
Quanto ao gênero dos senadores, 76,3% das intervenções foram realizadas por homens, enquanto que 23,7% o foram por mulheres. Para efeitos de comparação, 12,3% do Senado é composto por mulheres, correspondente a 10 senadoras de um total de 81.
No que diz respeito ao conteúdo propriamente dito das intervenções, foram adotadas três classificações: (i) relevantes/sem aderência temática/repetidas; (ii) genéricas e específicas; (iii) crítica, programática e de esclarecimento.
Perguntas relevantes são aquelas que guardam pertinência temática com as atividades desenvolvidas pela instituição e não foram repetidas anteriormente na mesma sabatina.
Perguntas específicas são aquelas que abordam certa característica do funcionamento da instituição para a qual a pessoa foi indicada, enquanto que perguntas genéricas são aquelas que podem ser aplicadas indistintamente a qualquer instituição.
Não necessariamente há juízo de valor em cada pergunta, mas essa divisão permite saber o nível de conhecimento, tanto dos senadores quanto do público acerca da instituição. A identificação de perguntas sem aderência temática ou genéricas nas sabatinas serve como termômetro para indicar o grau de envolvimento e interesse dos senadores na composição da diretoria da instituição.
Perguntas críticas são aquelas que buscam a opinião do entrevistado sobre temas sensíveis envolvendo a instituição, ao passo que perguntas programáticas buscam saber o que o entrevistado pretende fazer no cargo e qual é a sua visão de futuro para a instituição. Por fim, perguntas de esclarecimento tratam de variados assuntos dentro da área de conhecimento do entrevistado e da instituição.
Uma sabatina em que predominam perguntas críticas está mais preocupada com a pessoa do indicado, enquanto que a predominância de perguntas programáticas está direcionada à atuação da própria instituição e próximos passos a serem tomados.
Já uma sabatina em que predominam perguntas de esclarecimento poderia indicar que as políticas daquela instituição não são claras ou não estão sendo divulgadas as informações devidas.
Surpreendentemente, verificamos que 188 (93,1%) intervenções eram relevantes e 160 (79,2%) eram específicas. Já 106 (52,5%) eram críticas, enquanto 54 eram programáticas (26,7%) e, por último, 42 (20,8%) eram de esclarecimentos.[5]
Além da participação dos senadores, a participação do público também foi analisada no estudo. O site do Senado recentemente passou a disponibilizar as sessões em vídeo das sabatinas, possibilitando assim a participação do público em tempo real.
Nas 24 sabatinas analizadas, o público realizou 312 intervenções, totalizando uma média de 13 intervenções por sabatina, das quais 253 (81,1%) eram perguntas e 59 (18,9%) eram comentários.
Verificou-se que 128 perguntas do público eram relevantes (50,6%), 87 repetidas (34,4%) e 38 não possuíam aderência temática com o tema tratado na sabatina (15%).
Além disso, 151 perguntas foram específicas (60,1%). A prevalência de perguntas do público era programática, com 114 perguntas (45,5%). 69 perguntas eram críticas (27,3%) e 69 (27,3%) eram de esclarecimentos.
13 das 24 sabatinas realizadas (54,2%) aprovaram os indicados por unanimidade. Em 75% das sabatinas realizadas os senadores começaram a votar antes que as inquirições aos indicados terminassem e 79,2% das sabatinas foram realizadas em bloco.
De todos esses achados de pesquisa, sobressaem as seguintes questões: (i) importância que o Banco Central assume quando comparado às demais instituições, (ii) diferença na qualidade das intervenções dos senadores e do público e (iii) altíssimo número de votações realizadas no decorrer das sabatinas.
Os dados coletados confirmam que existe uma preocupação maior dos senadores com o Bacen (maior número de intervenções, mais perguntas, mais tempo despendido nas sabatinas dessa instituição). Presume-se que isto ocorre pelo fato de que o Banco Central assume papel central na economia, controlando inflação e taxa de juros, além de incluir dentre os seus objetivos institucionais questões de cunho social, como diminuição do desemprego e combate à miséria.
Ou seja, o Bacen é visto, não só pela população como também pelo próprio parlamento, como o principal braço do Estado no avanço econômico do país.
Quanto à relevância das perguntas, há uma grande diferença entre as perguntas realizadas pelos senadores e pelo público em geral. Em que pese o importantíssimo interesse social das sabatinas demonstrado pelas participações do público, apenas 50,6% das intervenções do público foram consideradas relevantes, contrastando com o elevado percentual (93,1%) de perguntas relevantes realizadas pelos senadores.
Diante disso, fica evidente a necessidade de maior divulgação de informações tanto das instituições quanto do próprio procedimento de sabatina para que as intervenções do público se tornem cada vez mais qualificadas.
Por último, é imprescindível abordar o altíssimo número de votações que são realizadas no transcurso da sabatina (75%), constituindo verdadeira aberração institucional.
É evidente que a agenda dos senadores é atribulada, mas é preferível que sejam feitas modificações para tornar as sabatinas mais curtas e eficazes, do que permitir que senadores votem sem escutar a resposta do indicado sobre os problemas que circundam a sua indicação.
Um dos objetivos do referido estudo era responder se o Senado Federal faz jus à sua atribuição de órgão fiscalizatório em sede de controle político horizontal. Por mais que o universo de dados coletados possa indicar possíveis caminhos para sanar essa dúvida, a resposta não é fácil.
Isso porque, de fato, os senadores demonstram-se capazes e preparados para as sabatinas, realizando perguntas direcionadas aos problemas mais atuais das instituições e cobrando posicionamentos sobre determinados aspectos pelos quais a sociedade anseia por resposta. Esses mesmos senadores, no entanto, aprovam 100% dos candidatos indicados no atual governo, sendo a maioria dessas aprovações por unanimidade.
Ao que parece, a maioria dos senadores aproveita o momento da sabatina para inquirir seriamente os indicados. No entanto, mesmo que façam inúmeras críticas, os senadores não consideram seriamente a possibilidade de barrar o nome do candidato.
Uma possível explicação para este fenômeno é a de que os poderes de veto são exercidos pelos senadores antes da realização da sabatina. Ou seja, aqueles candidatos que não teriam chance de serem aprovados não são indicados para o processo de sabatina. Nota-se que, muitas vezes, as perguntas e intervenções são realizadas como se o indicado já fosse diretor.
Como se percebe, existem diversos problemas pontuais na forma como as sabatinas são realizadas hoje em dia, o que não significa dizer que elas devam ser substituídas ou abandonadas. É preciso discutir amplamente os limites e as possibilidades das sabatinas para que seu potencial como instrumento de controle político seja plenamente realizado.
